本文發(fā)表于《世界知識》2024年第10期
美國援烏法案一時(shí)無(wú)法改變俄烏戰略僵持局面
龐大鵬
美國的援烏法案一波三折，從2023年8月算起拖延了半年才告落地，而此期間烏克蘭與俄羅斯在烏東地區的對峙發(fā)生攻守易勢，烏方陷入被動(dòng)。這既反映了援烏法案背后暗含著(zhù)西方對俄實(shí)施長(cháng)期遏制的意圖，也說(shuō)明俄與美國在原蘇聯(lián)地區存在結構性、不可調和的矛盾。
一、烏克蘭的前線(xiàn)被動(dòng)局面倒逼美國援烏法案落地
烏克蘭危機進(jìn)入第三年，西方援助烏克蘭的基本態(tài)勢出現新變化。在美國對烏軍援深受?chē)鴥日纬钢舛l臨中斷之際，英、法、德等歐洲主要國家紛紛同烏簽署雙邊安全協(xié)議，代表歐洲承擔起援烏主要責任。2024年2月1日，歐盟領(lǐng)導人同意向烏提供總額500億歐元的“贈款和優(yōu)惠貸款”，但這筆資金用于烏政府支付工資、養老金和提供基本公共服務(wù)，而非直接用于軍援。
2023年入秋以后，美國和歐盟的援烏法案均備受內部壓力而躑躅不前，俄羅斯趁機全力擴展對烏軍事優(yōu)勢，歐洲社會(huì )開(kāi)始對烏能否繼續抗俄充滿(mǎn)疑問(wèn)。目前烏軍各旅的平均人員短缺率為25%，其有生力量的補充無(wú)法與人口是烏三倍多的俄羅斯相比。與此同時(shí)，與全力開(kāi)動(dòng)的俄國防工業(yè)相比，烏在步兵戰車(chē)、機槍、大炮和多管火箭彈發(fā)射系統等方面陷入裝備和彈藥短缺，一度只能滿(mǎn)足前線(xiàn)10%的彈藥需求。根據2024年2月歐洲對外關(guān)系委員會(huì )的民調，12個(gè)歐洲國家平均只有10%的民眾認為烏克蘭會(huì )“贏(yíng)”。由于歐洲國家都有債務(wù)上限，若要增加軍費開(kāi)支就必須犧牲社會(huì )項目，這使得歐洲公眾不滿(mǎn)增多，歐盟對烏軍援承受壓力。
烏克蘭在軍援問(wèn)題上竭力爭取，主要做法是既要肯定歐盟的已有援助舉措，又要力促美國援烏法案盡快通過(guò)。2024年3月11日，烏總統澤連斯基在接受法國《世界報》采訪(fǎng)時(shí)否認歐洲出現“戰爭疲憊”，認為“歐洲不會(huì )分裂”，俄羅斯的“入侵”把歐洲團結在烏克蘭周?chē)Ｋ€說(shuō)，盡管有不同的觀(guān)點(diǎn)，但90%的歐洲領(lǐng)導人都站在烏一邊。3月28日，澤連斯基在接受美國哥倫比亞廣播公司采訪(fǎng)時(shí)稱(chēng)，俄將在5月展開(kāi)大規模進(jìn)攻，以此呼吁西方尤其是美國盡快向烏提供防空系統和炮彈。
歐洲心有余而力不足，美國新的援烏財政撥款預算又遲遲得不到國會(huì )備書(shū)，北約決定出手。4月3日舉行的北約外長(cháng)會(huì )建議在7月北約華盛頓峰會(huì )上作出設立援烏基金的決定，未來(lái)五年向烏提供價(jià)值1000億歐元的軍事支持。設立基金的主要目的是在北約內部分擔支持烏克蘭的壓力，如果得到批準，就可以讓援烏行動(dòng)不再受制于各成員國內部政局變化。北約外長(cháng)會(huì )提此建議，既與歐盟內部形勢緊張有關(guān)，也是出于歐洲對特朗普有可能重新出任美國總統的擔心。該倡議貌似力度很大，但正如烏克蘭外長(cháng)庫列巴所言，在北約目前的撥款模式下沒(méi)有實(shí)現的可能，只有北約成功制定出強制各成員國參與撥款的模式，這一想法才有可能成真。斯洛伐克就明確表示，北約無(wú)權強制成員國出錢(qián)向烏提供軍援。
2024年2月，澤連斯基解除扎盧日內的烏軍總司令一職，由瑟爾斯基接任。4月13日，瑟爾斯基表示，俄在3月17日總統選舉后對烏攻勢顯著(zhù)加強，“東部戰線(xiàn)局勢顯著(zhù)惡化”，俄軍有更好的武器，該地區處于持續不斷的炮火之下。面對烏方戰線(xiàn)有可能全面崩潰的嚴峻形勢，4月21日，經(jīng)過(guò)美國民主、共和兩黨緊鑼密鼓的內部協(xié)調和強力阻撓新增援烏款項的特朗普的退讓?zhuān)绹鴩鴷?huì )眾議院終于通過(guò)了包括援烏法案在內的總額高達953億美元的一攬子對外援助法案，并于三天后經(jīng)拜登總統簽署生效，其中610億美元用于援烏，以滿(mǎn)足烏克蘭的戰場(chǎng)和防空需求。
二、援烏法案有望緩解烏方窘境
美國援烏法案通過(guò)以后，北約秘書(shū)長(cháng)斯托爾滕貝格于4月29日到訪(fǎng)烏克蘭。他明確表示，烏克蘭在火力上已經(jīng)落后了好幾個(gè)月，但現在彌補仍為時(shí)不晚，更多對烏援助即將到來(lái)。斯托爾滕貝格所說(shuō)的對烏援助不僅包括美國的援烏物項，也包括美國盟伴的接力支持。此前的4月23日，英國公布對烏5億英鎊（約合6.2億美元）援助計劃，這是英國“有史以來(lái)最大單筆一攬子裝備計劃”。德國也已宣布向烏交付第三套“愛(ài)國者”防空導彈系統，荷蘭則宣布愿幫助烏方從第三國購買(mǎi)導彈并運送到烏境內。
美歐一系列援烏法案有望緩解烏克蘭當前面臨的頹勢，起到穩定軍心、提高反擊能力的作用。澤連斯基表示，前線(xiàn)局勢直接取決于各方向烏供應彈藥的速度；軍援一旦到位，烏軍在前線(xiàn)的反擊力度和攻擊能力將會(huì )很快得到提升。美媒報道，最先發(fā)貨的軍用物資包括烏軍急需的防空導彈、裝備M777榴彈炮的155毫米炮彈以及戰術(shù)導彈系統（ATACMS）之M142高機動(dòng)性多管火箭炮系統所使用的高精度彈藥。自烏克蘭危機爆發(fā)以來(lái)，美國援助的高機動(dòng)性火箭炮系統“海馬斯”一直發(fā)揮著(zhù)重要作用，這次援助預計會(huì )提供更多“海馬斯”系統，以及更多坦克和布拉德利步兵戰車(chē)。F-16戰斗機在援助資金獲批前已交付烏方并即將投入使用，有可能改善烏防空能力。美國還計劃向駐烏使館派遣60名軍事顧問(wèn)，負責制定后勤保障、監控武器流向、美制武器及裝備制訂保養計劃等事宜，應對5月俄方可能發(fā)動(dòng)的夏季攻勢。
美國援烏法案的重要目標就是讓烏獲得能攻擊和破壞俄后方和補給線(xiàn)的武器系統，表明美國正改變策略，致力于幫助烏克蘭打一場(chǎng)非對稱(chēng)戰爭，即讓烏克蘭以前所未有的深度打擊俄羅斯后方，其突出表現形式是無(wú)人機作戰。隨著(zhù)烏方加速使用無(wú)人機，今年頭四個(gè)月其向武裝部隊交付的無(wú)人機數量是2023年全年的三倍。無(wú)人機可以彌補在火炮方面的資源限制，比如第一視角無(wú)人機和自殺式無(wú)人機。俄烏雙方已在頻繁使用無(wú)人機打擊對方的軍事、能源和交通基礎設施，烏克蘭的無(wú)人機現可打擊1200公里以外的目標。
三、俄羅斯對美國援烏法案反應總體平淡
2024年俄羅斯總統選舉于3月15日至17日舉行，普京以87.28%的得票率高票連任。統計數據顯示，77.49%的投票率為歷史最高。在俄精英看來(lái)，“特別軍事行動(dòng)”進(jìn)入第三年，俄內政外交已經(jīng)轉向新的戰時(shí)模式，主要特征包括俄適應西方制裁、與西方均缺乏作出妥協(xié)讓步的重要前提條件、對烏作戰進(jìn)入消耗模式、俄外交政策有了新理念、俄社會(huì )已經(jīng)適應新環(huán)境。
盡管如此，“特別軍事行動(dòng)”久拖不決仍推升了俄國內政治風(fēng)險。俄與美西方的地緣政治對立尖銳化和烏克蘭危機的長(cháng)期化給俄尋求政局穩定帶來(lái)一系列挑戰，政權安全問(wèn)題成為俄內政重中之重，是普京政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。俄為確保政權安全構建了三大體系，包括以總統權力為核心的公共權力體系、以文化主權為核心的意識形態(tài)體系和以防范作為“西方代理人”的非政府組織為核心的社會(huì )管控體系。三大體系建設效果明顯：俄社會(huì )主體凝心聚力，團結在國家領(lǐng)導人周?chē)坏胤竭x舉與總統選舉順利進(jìn)行并完全符合普京預期；西方弱俄意圖未能成功；意識形態(tài)管控與傳統文明的回歸成為國家與民眾互動(dòng)的新形式。
俄羅斯的經(jīng)濟表現也好于預期，2月國內生產(chǎn)總值（GDP）同比增幅達到7.7%，采礦業(yè)和加工業(yè)產(chǎn)值有所增加。目前認為俄經(jīng)濟具有韌性的聲音逐漸增多，國際組織對俄經(jīng)濟的預測也不再過(guò)于悲觀(guān)。歐盟委員會(huì )認為，俄經(jīng)濟表現超預期的原因主要在于有財政支持的國防支出大幅增長(cháng)、國際油價(jià)上漲帶動(dòng)能源出口收入增加、工資增長(cháng)超過(guò)通脹支撐國內消費等。2024年4月23日，美國援烏法案成效之時(shí)，俄總理米舒斯京在政府會(huì )議上說(shuō)，盡管制裁壓力不斷加大，俄經(jīng)濟正穩步適應外部挑戰并根據國內任務(wù)需要不斷轉型。據俄政府預測，俄在未來(lái)三年中每年GDP增幅都將達到2.3%或2.4%。俄經(jīng)濟發(fā)展部甚至將對2024年俄經(jīng)濟增長(cháng)預期上調至2.8%。
“一切為了前線(xiàn)”已是俄政策走向的新常態(tài)。2023年11月27日，普京簽署《2024-2026年俄聯(lián)邦預算法案》，國防支出繼續大幅上漲。在2024年預算支出結構中，國防支出超過(guò)社會(huì )政策成為支出重點(diǎn)，占全部預算支出的29.4%。與2023年預算案相比，國防開(kāi)支增加68.2%。俄駐美大使安東諾夫表示，美國向烏克蘭提供軍援不會(huì )助烏扭轉與俄作戰的基本形勢，美國將陷入“烏克蘭泥潭”。
值得關(guān)注的是，4月23日美國通過(guò)的一攬子援外法案有沒(méi)收俄海外3000億美元的主權資產(chǎn)內容，規定“禁止解凍”俄主權資產(chǎn)，“有權使用扣押的俄羅斯資產(chǎn)確保對烏賠償”，以及將其用于“重建烏克蘭”。俄方對此的應對簡(jiǎn)單明了：直接將俄國內的西方資產(chǎn)國有化。4月27日，盡管遭到意大利政府抗議，意大利阿里斯頓熱能集團俄羅斯子公司的100%股份依然被強制轉讓給俄羅斯天然氣工業(yè)股份公司旗下的俄氣家用系統股份有限公司。4月25日，俄外交部副部長(cháng)里亞布科夫警告稱(chēng)，如果美國沒(méi)收遭凍結的俄羅斯資產(chǎn)，莫斯科可能會(huì )將俄美外交關(guān)系降級。
四、援烏法案與國際格局變化聯(lián)動(dòng)
烏克蘭危機現處于俄烏雙方戰略僵持階段，止戰和彼此讓步的可能性較小，兩國都沒(méi)能實(shí)現各自的戰略底線(xiàn)，美西方也不允許停火。在美西方看來(lái)，實(shí)現停火等于給俄羅斯以戰略緩沖的時(shí)間，將來(lái)“特別軍事行動(dòng)”還會(huì )卷土重來(lái)。美西方目前的公開(kāi)戰略意圖仍是將俄羅斯擊敗，并促使其從內部改變，只有這個(gè)結果才最符合西方利益。在這樣的戰略目標下，美西方對俄戰略轉向長(cháng)期遏制，政策要點(diǎn)在于持續維持制裁施壓力度，聯(lián)合盟伴孤立俄，提升北約防御實(shí)力，以及增強美國和歐盟的國防能力。
美國和歐盟在援烏法案問(wèn)題上相互協(xié)同，配合還算默契。實(shí)際上，烏克蘭危機爆發(fā)后，美國及其盟友展現了政治凝聚力，改善了跨大西洋聯(lián)盟矛盾不斷的局面。受危機刺激，歐盟一體化進(jìn)一步延伸到成員國政治、軍事、安全和外交事務(wù)上的融合，北約日益成為一個(gè)不斷擴張、富有攻擊性的國際軍事集團，北約與歐盟的配合度大大提升。美國援烏法案的遲緩出臺也與烏克蘭危機中美歐經(jīng)濟遭受的沖擊有關(guān)，各國通脹和衰退壓力不斷增大。美歐實(shí)際上也在借圍繞援烏問(wèn)題進(jìn)行的辯論，進(jìn)行著(zhù)各自國家治理目標和路徑的更新，最終目的是在軍事安全、產(chǎn)業(yè)政策等重要領(lǐng)域保持和提升與戰略對手進(jìn)行長(cháng)期博弈的能力。比如，歐盟就已提出建立“強大歐洲”的目標，并致力于實(shí)現“開(kāi)放性的戰略自主”。
美歐援烏法案的通過(guò)也喻示全球軍備競賽進(jìn)程陡然加速。盡管歐洲面臨民生難題，但也存在戰略機遇。圍繞援烏問(wèn)題的角力實(shí)際上促使歐洲一舉擺脫軍事安全領(lǐng)域的被動(dòng)角色，積極增加防務(wù)開(kāi)支，保衛北約東部邊界。德國目前每年軍費開(kāi)支已超千億歐元，GDP占比達到2%，終于符合了北約的標準。2024年4月4日，德國防長(cháng)皮斯托里烏斯就北約成立75周年發(fā)表講話(huà)時(shí)說(shuō)，要“自上而下重組德國軍隊”，啟動(dòng)冷戰結束以來(lái)最全面的軍事改革。
美國及歐盟援烏法案的落地無(wú)力改變年內俄烏之間的僵持局面。俄烏都在為打“持久戰”做準備，均在升級防御和后勤系統，積累包括人力在內的戰略?xún)洹Ｊ聦?shí)上，現代戰爭速戰速決是特例，20世紀多數大規模沖突都長(cháng)期化了，僵局成為常態(tài)，沖突各方一般希望在戰場(chǎng)上決出勝負，如果做不到這一點(diǎn)，曠日持久的相互消耗就會(huì )上演。烏克蘭危機在重復這一局面，資源將發(fā)揮核心作用。資源不僅僅是人力、武器和國土面積等，還涉及科技、輿論和經(jīng)濟制裁，以及國內政局，屬于新型的混合形態(tài)。只有沖突雙方意識到無(wú)法靠軍事手段分出勝負，且國內民意發(fā)生重大改變，它們才有可能轉向政治調停，調整的結果往往不是傳統的和平條約，而是臨時(shí)停火，這種停火雖然凍結了沖突，但也留下在較低暴力水平上重新升級的可能。