本文發(fā)表于《世界知識》2024年第10期
援烏法案的通過(guò)經(jīng)過(guò)了美國兩黨怎樣的激烈斗爭
肖 河
2023年8月10日，美國總統拜登向國會(huì )遞交了一份總額400億美元的補充撥款請求，用于填補在內政外交上的財政窟窿。其中，圍繞對烏克蘭援助等事項申請2024財年財政撥款約240億美元，包括130億美元的軍事援助、73億美元的經(jīng)濟和人道主義援助，33億美元提供給受到烏克蘭危機影響的其他國家，以免它們因遭遇經(jīng)濟困難而倒向俄羅斯。余下的錢(qián)里，120億美元用于美國國內災后重建，40億美元用于南方州邊境安全。當時(shí)，拜登政府已經(jīng)預感到，夏天向國會(huì )“額外要錢(qián)”不會(huì )一帆風(fēng)順，但其可能沒(méi)想到的是，這筆對美國戰略“事關(guān)重大”的援烏請求會(huì )上演一場(chǎng)持續近九個(gè)月的黨爭劇目。
一、華盛頓的“援烏疲勞”
之所以說(shuō)白宮有所預感，主要是因為烏克蘭危機進(jìn)程再次出現“反轉”。2022年，也就是危機爆發(fā)的最初一年，烏克蘭展現出令人出乎意料的抵抗意志和戰斗力，接連在基輔和哈爾科夫周邊取得戰果，并奪回赫爾松市。這不僅讓烏總統澤連斯基在2022年12月訪(fǎng)美之旅中受到盛大歡迎，也讓拜登政府在向國會(huì )索要援烏撥款時(shí)底氣十足。在彼時(shí)的白宮看來(lái)，繼續大力援烏意味著(zhù)拜登政府可以在對外戰略和國內政治上“贏(yíng)兩次”，既能在國際上重振美國霸權，又能向國內選民證明拜登及其團隊的領(lǐng)導力。然而，第二年，隨著(zhù)俄羅斯更加全面地轉入戰時(shí)體制，戰事天平再次倒向莫斯科。2023年從夏天到初冬，美西方和烏克蘭渲染已久的“大反攻”不僅毫無(wú)收獲，反而丟掉了重鎮巴赫姆特，而在度過(guò)“瓦格納兵變”的驚險后，普京政府顯得更有韌性。
這一系列變化打破了一度彌漫華盛頓和歐洲的“速勝”預期，引發(fā)政治和公眾層面的“援烏疲勞”，給了共和黨人阻撓拜登政府重大議程的絕佳機會(huì )。2023年6月，當時(shí)還在擔任國會(huì )眾議長(cháng)的共和黨人麥卡錫就表示，在援烏問(wèn)題上“給予補充撥款并非第一答案”，而那些比麥卡錫更激進(jìn)的極右翼共和黨人則更加咄咄逼人。9月，眼看著(zhù)又到了聯(lián)邦政府因預算不足而遭遇“關(guān)門(mén)危機”的時(shí)刻，拜登為了推動(dòng)國會(huì )盡快通過(guò)補充撥款，專(zhuān)門(mén)邀請澤連斯基二度訪(fǎng)美并安排他與國會(huì )領(lǐng)袖們見(jiàn)面。然而，麥卡錫拒絕邀請澤連斯基這位西方世界的“政治明星”在參眾兩院聯(lián)席會(huì )議上發(fā)表演說(shuō)，更有28名共和黨議員發(fā)表聯(lián)名信，質(zhì)問(wèn)烏克蘭的形勢到底如何，以及拜登政府是否有戰略規劃和“退出”方案。最終，拜登不僅沒(méi)有獲得240億美元的補充撥款，就連民主黨控制的參議院在臨時(shí)撥款法案中夾帶的60億美元救災資金也未獲通過(guò)，共和黨控制的眾議院在最后一刻將對烏援助內容全部剔除，這才保證了9月30日深夜拜登得以在臨時(shí)撥款法案上簽字，將“關(guān)門(mén)危機”后延45天。
二、被捆綁在一起的對烏、對以援助和邊境管控資金
在應付完近年來(lái)每到年關(guān)便例行上演的“關(guān)門(mén)危機”之后，拜登政府又開(kāi)始為爭取對烏援助進(jìn)行積極謀劃。然而，2023年秋的華盛頓政治形勢變得更為嚴峻。原本，拜登指望麥卡錫議長(cháng)能在兩黨博弈告一段落后，重新將對烏援助撥款提上討論議程。結果，共和黨內的極端保守派卻因麥卡錫在臨時(shí)撥款法案上“過(guò)于軟弱”和“自食其言”并且私下與民主黨人勾兌避免“政府關(guān)門(mén)”而異常惱火，發(fā)起了罷免他的行動(dòng)，并最終于2023年10月初得逞。一片混亂之中，有“特朗普忠犬”之稱(chēng)的立場(chǎng)更加保守的共和黨路易斯安納州眾議員邁克·約翰遜出任眾議長(cháng)，而他的主要政治標簽就是一貫堅定反對無(wú)條件援烏。不過(guò)，“有失必有得”，就在眾院共和黨不同派系還在為爭權奪位進(jìn)行激戰時(shí)，10月7日哈馬斯突襲以色列的“阿克薩洪水”行動(dòng)上演，新一輪巴以沖突再次引爆中東。對于這場(chǎng)意外到來(lái)的危機，拜登毫不猶豫地決定加以利用。10月18日，拜登飛赴以色列特拉維夫展示對盟友的堅定支持。10月20日，拜登在白宮橢圓形辦公室發(fā)表演說(shuō)，將烏克蘭、巴以沖突兩場(chǎng)危機相提并論，并把兩者歸類(lèi)為“外部勢力徹底摧毀鄰近民主國家的戰爭”，號召美國社會(huì )和國會(huì )做出反應。幾乎同時(shí)，白宮以“打包”的方式重新向國會(huì )提出了總額1060億美元的緊急撥款請求，其中614億美元給烏克蘭、143億美元給以色列，其余用于加強美國南方邊境保護、向中國臺灣提供軍援等事項。
面對拜登政府的新招術(shù)，新任眾議長(cháng)約翰遜不為所動(dòng)。他表示，積極支持以色列，眾院共和黨人愿單獨給143億美元的對以援助開(kāi)綠燈，但在白宮講清楚“在烏克蘭的最終目標”前，絕不會(huì )放行“打包”援助法案。為了更好應對白宮將援烏和援以加以捆綁的策略，共和黨人也選擇了“用魔法打敗魔法”的路徑，開(kāi)始更有意識地將援烏和美國南部邊境管控問(wèn)題捆綁在一起，強調“保護美國國家安全應以保護本國邊境為起點(diǎn)”。在共和黨人看來(lái)，這一做法在政治上非常“巧妙”，足令拜登左右為難——如果堅決反對，就有可能在即將揭幕的2024年大選中失去很多擔憂(yōu)移民問(wèn)題的中間選民選票；如果表態(tài)支持，則又有可能疏遠拉美裔選民，并與民主黨內的進(jìn)步主義人士產(chǎn)生嫌隙。當然，對拜登政府來(lái)說(shuō)，共和黨人的這種套路也不算意外，他于10月20日向國會(huì )提交的緊急預算中已經(jīng)包括了130億美元用于加強邊境保護的款項，但仍并不足以爭取到足夠多的共和黨議員支持。
為了在援烏資金耗盡之前取得突破，在白宮授意下，國會(huì )參議院民主黨人于2023年12月6日又進(jìn)行了一次1105億美元“打包”撥款申請投票闖關(guān)的嘗試。對此，不僅所有共和黨參議員都投了反對票，就連向來(lái)和民主黨站在一起的獨立參議員伯尼·桑德斯也按下紅色按鈕。最終，這份法案僅獲得49張贊成票，有51票反對，連參院的大門(mén)都沒(méi)能走出。至此，援烏問(wèn)題成為美國政治中一個(gè)亂了套的“麻線(xiàn)團”，與很多原本并不相關(guān)的問(wèn)題糾纏在一起，后果是，不僅烏克蘭軍隊在前線(xiàn)愈發(fā)被動(dòng)，北約盟國對于美國堅定支持烏克蘭的信心也開(kāi)始動(dòng)搖，拜登政府上一年應對烏克蘭危機取得的“成績(jì)”面臨被“歸零”的風(fēng)險。
三、過(guò)猶不及的反援烏運動(dòng)
進(jìn)入2024年，拜登政府對援烏撥款被卡在國會(huì )焦急不已，為了尋求突破，選擇在邊境問(wèn)題上向國會(huì )共和黨人做出實(shí)質(zhì)性妥協(xié)。在白宮推動(dòng)下，之前以邊境管控不力為由堅決反對援烏法案的俄克拉荷馬州共和黨參議員詹姆斯·蘭克福德與康涅狄格州民主黨參議員克里斯·墨菲、亞利桑那州獨立參議員科爾斯騰·西內馬一道，領(lǐng)導成立了關(guān)于邊境管控的跨黨派談判小組。經(jīng)過(guò)數周磋商，談判小組于2024年1月底拿出了一個(gè)大幅調整現有移民政策的方案，內容包括為移民入境人數設定可觸發(fā)關(guān)閉邊境的門(mén)檻、強化對非移民的快速遣返、提高申請避難的條件等。對于這一在移民問(wèn)題上逆進(jìn)步主義潮流而動(dòng)的方案，不少共和黨人表示滿(mǎn)意，認為應抓住“一代人才有一次的機遇”強化邊境管控。然而就在國會(huì )共和黨人即將松口的關(guān)鍵時(shí)刻，前總統特朗普突然介入，對即將達成的兩黨協(xié)議表示堅決反對，表面理由是“措施不夠有力”，真實(shí)考慮則是阻撓拜登政府在大選前排除邊境管控問(wèn)題的干擾獲得新政績(jì)。
2月7日，國會(huì )參議院正式就捆綁了援烏、援以和邊境管控問(wèn)題的議案進(jìn)行投票。在特朗普的干預下，新的總額1180億美元“打包”法案在程序性投票中得到49票贊成和50票反對。盡管從數字上看，這一結果同2023年12月初那次投票相比沒(méi)有太大差別，但背后的含義卻大為不同：首先，特朗普的赤裸裸介入雖然暫時(shí)達到了目的，但也使美國公眾對于邊境防控不力究竟應歸咎于誰(shuí)有了新的看法，共和黨繼續在援烏問(wèn)題上打“邊境牌”的效果從此大打折扣。其次，由于拜登政府和民主黨愿意做出讓步，包括蘭克福德在內的部分共和黨參議員態(tài)度有所轉變。第三，由于對烏援助又拖延了兩個(gè)月，烏克蘭的抵抗形勢還在繼續惡化，參院少數黨領(lǐng)袖麥康奈爾這樣的傳統共和黨國防鷹派也已按捺不住——他雖然在2月7日投下反對票，但并非意在否定對烏援助，而是主張既然邊境管控議題上有了特朗普的掣肘，不如就援外事項單獨進(jìn)行投票。
如麥康奈爾所料，僅一天之后，也就是2月8日，參議院就以67票贊成、32票反對的結果，通過(guò)了總額950億美元的對外援助法案，其中約600億美元用于援烏、約140億美元用于對以軍援、100億美元用于包括支援加沙在內的人道主義援助。2月13日凌晨，參院舉行正式投票，以70票贊成、29票反對的結果二讀通過(guò)了一攬子對外援助法案。這表明，在援烏問(wèn)題上，民主黨人已和所謂“關(guān)心國家安全”的共和黨人組成壓倒性的議題聯(lián)盟。法案在參院甫一通過(guò)，拜登和澤連斯基立即表示感謝，進(jìn)而通過(guò)輿論大張旗鼓地造勢。參院多數黨領(lǐng)袖舒默立即將壓力“傳導”給眾議長(cháng)約翰遜，表示“現在輪到眾院做正確的事來(lái)拯救民主了”。導致參院態(tài)度反轉的原因，歸根結底在于共和黨中的極端保守派“過(guò)度消費”了援烏議題，反而削弱了自身立場(chǎng)。
四、眾議長(cháng)的“保留顏面”之道
很快，國會(huì )參議院通過(guò)的法案移交眾議院。參院的投票結果及其背后的形勢變化表明，如果立即在眾議院組織投票，援烏法案大概率將會(huì )得到通過(guò)，問(wèn)題的關(guān)鍵也就變成了眾議長(cháng)約翰遜是否愿意將相關(guān)投票提上議程，這無(wú)疑帶給他巨大政治壓力。雖然約翰遜曾放言“法案只要到達眾議院就會(huì )完蛋”，但現在白宮和參院民主黨人都不認為他真敢兌現這一威脅。事實(shí)上，約翰遜的反應是眾院不急于做決定，先休會(huì )兩周再說(shuō)。對于約翰遜的曖昧表態(tài)，拜登政府自然是大感振奮，要趁熱打鐵。2月16日，第60屆慕尼黑安全會(huì )議在德國舉行，白宮不僅安排了副總統哈里斯、國務(wù)卿布林肯前往參會(huì )，還牽頭組織了以已故共和黨參議員麥凱恩命名的國會(huì )代表團出席，讓他們到會(huì )上更直接地感受援烏問(wèn)題的熱度。會(huì )議期間，又傳來(lái)俄羅斯反對派領(lǐng)袖納瓦爾尼在獄中突然身亡和俄軍攻陷烏東重鎮阿夫季夫卡的消息，一時(shí)間慕安會(huì )上的美西方人士群情激昂，除了烏克蘭問(wèn)題幾乎不再關(guān)心其他事情，美國國會(huì )內部要求約翰遜“展現領(lǐng)導力”、在援烏這一“生存性問(wèn)題”上做出“正確決斷”的呼聲也愈發(fā)高漲。
約翰遜面對的壓力并非僅來(lái)自于援烏支持者，共和黨極端派也在從另一頭使勁。特朗普的鐵桿支持者、極端保守的佐治亞州共和黨女眾議員瑪喬麗·格林公開(kāi)警告，要根據約翰遜在援烏問(wèn)題上的表現來(lái)決定是否發(fā)起罷免其眾議長(cháng)職務(wù)的動(dòng)議。與之前罷免麥卡錫時(shí)不同，共和黨在眾院的多數地位更加岌岌可危，已不能允許再次上演罷免眾議長(cháng)的鬧劇了。此時(shí)，約翰遜很可能已經(jīng)決定要放援烏法案過(guò)關(guān)，但又必須找到一個(gè)讓黨內極端保守派能夠接受的“臺階”，以免事后成為眾矢之的。這個(gè)辦法就是得到特朗普的“背書(shū)”。4月12日，約翰遜前去見(jiàn)特朗普，二人在海湖莊園舉行了氣氛“融洽和諧”的新聞發(fā)布會(huì )，約翰遜獲得了特朗普對其眾議長(cháng)工作的公開(kāi)肯定，以及對共和黨人推動(dòng)“以貸款而非贈予形式”援烏的“建議”。隨后，約翰遜立即行動(dòng)起來(lái)，組織人手把參院轉過(guò)來(lái)的對外援助法案進(jìn)行拆分重組。4月20日，“一拆四”后形成的不同法案在眾院相繼得到通過(guò)，分別是《21世紀以力量求和平法案》《印度-太平洋安全補充撥款法案》《烏克蘭安全補充撥款法案》和《以色列安全補充撥款法案》。《烏克蘭安全補充撥款法案》獲得311票贊成、112票反對的壓倒性?xún)?yōu)勢。根據有關(guān)法案，美國向烏克蘭、以色列以及“印太盟友”提供總共953億美元的軍事援助，其中烏克蘭將獲得610億美元。《21世紀以力量求和平法案》也包含與援烏緊密相關(guān)的內容。這份既涉華又涉俄還涉伊朗的法案中的一部分被稱(chēng)為“為烏克蘭人重建經(jīng)濟繁榮和機遇法案”，允許美國沒(méi)收俄在美主權資產(chǎn)，并用于支援烏克蘭。單獨設置該法案的一個(gè)主要目的就是為了給特朗普和共和黨極端保守派“保留顏面”，以證明他們堅守住了保護美國納稅人利益、在經(jīng)濟上實(shí)施“負責任”政策的立場(chǎng)。
眾議院一攬子通過(guò)這些法案后，把它們移交給參議院，參院加班加點(diǎn)經(jīng)過(guò)重新打包后于4月23日火速通過(guò)，拜登當天就簽字生效。至此，華盛頓援烏和反援烏的博弈在持續了六個(gè)多月后宣告落幕，戰略代價(jià)顯而易見(jiàn)，既包括烏克蘭在應對俄方進(jìn)攻的頹勢，也包括美國的盟友伙伴特別是歐洲國家對美國未來(lái)戰略方向愈加深刻的不安。盡管如此，博弈的結果仍證明了一個(gè)在特朗普當政期間就已得到證明的命題，那就是，即使是特朗普這樣極端偏離美國政治和戰略傳統的政治人物，也不可能實(shí)施一套在本質(zhì)上意味著(zhù)美國自我放棄霸權地位的對外政策。在2023年夏秋之交，特朗普和極端保守的共和黨人確實(shí)抓住了美國社會(huì )“速勝”預期破滅的機會(huì )，掀起了聲勢頗大的反援烏運動(dòng)，但隨著(zhù)俄烏交鋒的持續以及烏克蘭處境的惡化，美國在歐洲的領(lǐng)導力真的面臨顛覆風(fēng)險時(shí)，特朗普也就無(wú)法繼續得心應手地利用烏克蘭問(wèn)題綁架共和黨了。這提醒我們，美國在對外戰略的一些根本性問(wèn)題上是存在兩黨共識的，這種共識在外部因素刺激下可以超越黨爭成為推動(dòng)最終決策的主要動(dòng)力，對此我們必須保持清醒認知。